任澤平:應(yīng)建設(shè)多層次養(yǎng)老保障體系,加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融支持探索

摘要

2022年《政府工作報告》提出：積極應(yīng)對人口老齡化，優(yōu)化城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)供給，推動老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。應(yīng)對人口老齡化已上升為國家戰(zhàn)略。

十四五時期的人口老齡化壓力比十三五時期要大。1962-1976年嬰兒潮人口在未來5-10年進入老齡化。預(yù)計2033年左右進入占比超過20%的超級老齡化社會，之后持續(xù)快速升至2060年的35%。

1、人口老齡化已成為全球普遍現(xiàn)象，但中國人口老齡化規(guī)模大、程度深、速度快。

中國人口老齡化趨勢將呈現(xiàn)五大特點：

1）老年人口規(guī)模龐大。2020年我國65歲以上老齡人口達到1.91億，占總?cè)丝诒戎貫?3.5%，全球每4個老年人中就有一個中國人。預(yù)計2057年中國65歲以上人口達4.25億人的峰值，占總?cè)丝诒戎?2.9%-37.6%。

2）老齡化速度快。2001年中國65歲以上人口超過7%，標(biāo)志進入老齡化社會，用了21年的時間即2021年步入深度老齡化，屆時65歲及以上人口占比超14%，時間短于法國的126年、英國的46年、德國的40年。

3）高齡化、空巢化問題日益突出。2020年中國80歲及以上人口3660萬，預(yù)計2050年將增至1.59億，高齡老人可能面臨更為嚴(yán)峻的健康問題，空巢老人和獨居老人的增長將弱化家庭養(yǎng)老的功能。

4）老年撫養(yǎng)比大幅上升，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重。2020年老年撫養(yǎng)比19.7%，預(yù)計2050年突破50%，意味著每兩個年輕人需要撫養(yǎng)一位老人。撫養(yǎng)老人和養(yǎng)育小孩成本高昂，年輕人兩頭承壓。

5）未富先老。中國人均GDP接近發(fā)達經(jīng)濟體下限，但13.5%的老齡化程度已經(jīng)超過中高收入經(jīng)濟體10.8%的平均水平，將面臨經(jīng)濟增長和養(yǎng)老負(fù)擔(dān)雙重壓力。

2、人口既是經(jīng)濟增長的紅利，也是社會共擔(dān)的負(fù)債。養(yǎng)老保障體系尤其是養(yǎng)老金體系至關(guān)重要，微觀上影響每個人一生的財富分配，宏觀上關(guān)系到經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的動力、社會穩(wěn)定的根基。

中國短短三十年建立起覆蓋10億人口、參保率超過90%的基本養(yǎng)老保險體系，并保持養(yǎng)老金水平連續(xù)十七年上漲，為人民創(chuàng)造美好生活奠定了堅實基礎(chǔ)。

當(dāng)前我國養(yǎng)老保障體系呈現(xiàn)四大特點：1）總量上看，基本養(yǎng)老保險覆蓋約10億人，養(yǎng)老金總儲備達13萬億元，參保率超過90%，但整體儲備不足，養(yǎng)老金收支矛盾日益突出。2）結(jié)構(gòu)上看，第一支柱占比近70%。我國養(yǎng)老金體系建設(shè)起步較晚，養(yǎng)老金第一支柱加上全國社?；鹫急冉?0%，覆蓋廣，但尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌、替代率不足；第二支柱占比約30%，民營企業(yè)參與意愿低；第三支柱仍在探索，賬戶制和成體系的稅收優(yōu)惠政策尚未出臺。3）養(yǎng)老金區(qū)域和城鄉(xiāng)差距拉大。人口流出區(qū)域養(yǎng)老金收不抵支，2021年全國僅7個省級行政區(qū)實現(xiàn)了對中央調(diào)劑基金的凈貢獻；2020年農(nóng)村養(yǎng)老保險人均領(lǐng)取額每月不足200元，較城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人均領(lǐng)取額相差約二十倍。4）養(yǎng)老金市場化投資運營程度較低。入市資金體量不到20%，大量養(yǎng)老金只能投向國債和銀行定期存款，長期面臨貶值壓力，養(yǎng)老金投資運營機構(gòu)缺乏長周期考核機制。

3、國際經(jīng)驗：建設(shè)多層次養(yǎng)老保障體系是大勢所趨，但各支柱如何協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展，需充分考慮國情。一是以第一支柱為主的德日模式，德國通過實施包括延長退休年齡、提高繳費費率、調(diào)整養(yǎng)老金計算公式及引入一項新的養(yǎng)老保險，完善第一支柱，并通過稅收補貼等方式大力發(fā)展第二三支柱。而日本養(yǎng)老金制度改革滯后錯過時間窗口。二是以第二支柱為主的英美模式，成熟的資本市場為發(fā)展第二三支柱提供多樣化的養(yǎng)老基金產(chǎn)品，稅收優(yōu)惠、自動加入機制、合格默認(rèn)投資工具（QDIA）機制和賬戶轉(zhuǎn)換成為推動美國二三支柱發(fā)展的重要因素。三是養(yǎng)老金私人化的智利模式，智利采取DC型強制性個人賬戶養(yǎng)老金計劃，不利于養(yǎng)老保險制度發(fā)揮互濟性和公平性的社會調(diào)節(jié)作用。

4、啟示：面對老齡化形勢，應(yīng)建設(shè)多層次養(yǎng)老保障體系，在頂層設(shè)計、部門協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)、激發(fā)市場主體積極性方面統(tǒng)籌推進。一是制度層面，合理界定政府、企業(yè)和個人的養(yǎng)老責(zé)任，三大支柱形成差異化定位。做大做實第一支柱以滿足基本養(yǎng)老保障，積極發(fā)展二三支柱，滿足更多元的養(yǎng)老保障需求。二是籌集與投資方面，推進漸進式延遲退休政策，通過財稅政策、自動加入、默認(rèn)投資工具、便攜性等手段大力鼓勵二三支柱發(fā)展。構(gòu)建養(yǎng)老金與資本市場協(xié)同發(fā)展體系，引導(dǎo)養(yǎng)老金等長期資金入市，夯實金融機構(gòu)資產(chǎn)配置與風(fēng)險管理能力。三是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)層面，加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融支持探索，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給。積極培育銀發(fā)經(jīng)濟，推動老齡事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。四是養(yǎng)老模式層面，大力發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系，推進適老化改造，保障老年人高質(zhì)量、有尊嚴(yán)的退休生活。

目錄

1 中國人口老齡化的趨勢特點

1.1 中國人口老齡化現(xiàn)狀

1.2中國人口老齡化五大趨勢：規(guī)模大、速度快、高齡化、未富先老、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重

2 中國養(yǎng)老金融體系的現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)

2.1養(yǎng)老金儲備約13萬億，收支平衡壓力較大

2.2公共養(yǎng)老金占比70%，覆蓋廣，統(tǒng)籌層次低，替代率低

2.3私人養(yǎng)老金占比30%，覆蓋率低，市場主體參與意愿不足

2.4養(yǎng)老金區(qū)域和城鄉(xiāng)差距拉大

2.5養(yǎng)老金市場化投資運營程度較低，長期面臨貶值壓力

3 養(yǎng)老金制度國際經(jīng)驗：沒有最好的模板，只有適合國情的制度

3.1德日模式：以第一支柱為主，德國大力發(fā)展二三支柱，日本錯過時間窗口

3.2英美模式：以第二支柱為主，依賴成熟的資本市場建立完善的私人養(yǎng)老金體系

3.3智利模式：發(fā)展完全積累制DC型養(yǎng)老金模式，養(yǎng)老金私人化

4 啟示

4.1頂層設(shè)計層面，明確三大支柱邊界與功能定位

4.2養(yǎng)老金籌集與投資方面，推進漸進式延遲退休政策，構(gòu)建養(yǎng)老金與資本市場協(xié)同發(fā)展體系

4.3養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)層面，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給，推動老齡事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展

4.4養(yǎng)老模式層面，大力發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)體系，保障老年人高質(zhì)量、有尊嚴(yán)的退休生活

正文

1 中國人口老齡化的趨勢特點

老齡化是經(jīng)濟社會進步下人口再生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的結(jié)果，由低生育率和壽命延長共同作用，已成為全球普遍現(xiàn)象。中國人口基數(shù)更為龐大、計劃生育政策嚴(yán)格推行，面臨更為嚴(yán)峻的老齡化形勢。

1.1 中國人口老齡化現(xiàn)狀

中國人口老齡化程度在全球已處于中上水平。1953-2021年中國65歲及以上人口從2632萬增至2億，占比從4.4%增至14.2%。從歷史看，1990-2000、2000-2010、2010-2020年老齡化程度年均分別增加0.15、0.18、0.46個百分點，老齡化明顯加快。從國際比較看，根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，2020年全球65歲及以上人口占比9.3%，其中高收入經(jīng)濟體、中高收入經(jīng)濟體分別為18.4%、10.8%；日本、意大利、葡萄牙老齡化居全球前三，分別為28.4%、23.3%、22.8%。中國排名為63名，但仍高于全球9.3%的平均水平。

少子化和長壽趨勢將使得老齡化持續(xù)加深。從少子化情況看，中國出生人口持續(xù)創(chuàng)歷史新低。1949年以來中國先后經(jīng)歷了三輪嬰兒潮，原本應(yīng)在2010年后出現(xiàn)的第四輪嬰兒潮因長期計劃生育而基本消失，2014年單獨一孩、2016年全面二孩政策對生育影響有限，出生人口短暫反彈后持續(xù)下滑，2021年降至1062萬，持續(xù)創(chuàng)除1959-1961年三年自然災(zāi)害外的歷史新低。出生人口受育齡婦女、總和生育率影響。從育齡婦女看，中國20-35歲主力育齡婦女規(guī)模在1997年達1.86億的峰值，預(yù)計2030年將較2020年減少約25%。從總和生育率看，中國總和生育率從1970年之前的5-6以上快速降至1990年的2左右，再降至2010年的1.5左右，2014、2016年有所反彈，但之后持續(xù)降至2021年的1.15（注釋1）。在城市化推進、受教育程度提升、單身不婚等背景下，總和生育率趨勢下行。

從長壽趨勢看，中國平均預(yù)期壽命達約78歲，未來還有較大提升空間。1950-2020年，中國平均預(yù)期壽命從約40歲提升至約78歲，過去20年平均每十年提升2-3歲 。目前中國平均預(yù)期壽命已明顯高于全球平均水平的72.8歲和中高收入經(jīng)濟體的75.9歲，但低于高收入經(jīng)濟體的81.2歲；其中，日本、美國分別為84.8、78.9歲。按照聯(lián)合國人口預(yù)測中方案，到2100年全球人口平均預(yù)期壽命將達81.8歲，其中高收入經(jīng)濟體均值將超過90歲，日本將達約94歲。

1.2 中國人口老齡化五大趨勢：規(guī)模大、速度快、高齡化、未富先老、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重

趨勢一：中國老年人口規(guī)模大，全球每4個老年人中就有一個中國人，老年人口數(shù)量將長期保持世界第一位。1964-2020年，中國65歲及以上人口占全球老人比重從14.8%升至25.6%，相當(dāng)于全球每4個老年人中就有一個中國人。預(yù)計到2035、2050年，中國65歲及以上老年人口將分別達3.27、3.93億，占全球老人比重將分別為21.8%、26.2%。預(yù)計中國65歲及以上人口將持續(xù)增長至2057年4.25億的峰值，然后逐漸減少。在總和生育率1.0、1.2、1.6的假設(shè)下，2057年中國65歲及以上人口比重將分別為37.6%、35.9%、32.9%。

趨勢二：中國老齡化速度快，未來30多年處于老齡化快速深化期。隨著1962-1975年第二輪嬰兒潮出生人口逐漸衰老并進入生命終點，未來30多年中國人口老齡化程度將快速深化。中國2000年進入65歲及以上人口占比超過7%的老齡化社會，并且已于2021年、即用21年進入老年人口占比超14%的深度老齡化社會，預(yù)計再11年后即2032年前后進入老年人口占比超20%的超級老齡化社會。從發(fā)達經(jīng)濟體情況看，從老齡化到深度老齡化，法國用了126年（1864-1990年）、英國46年（1929-1975年）、德國40年（1932-1972年）、日本24年（1971-1995年）；從深度老齡化到超級老齡化，法國用了28年（1990-2018年），德國用了36年（1972-2008年），日本用了11年（1995-2006年）。在總和生育率1.0、1.2、1.6三個方案下，預(yù)計2050年老年人口占比將分別為32.1%、31.1%、29.1%，到2100年將分別為52.8%、46.7%、36.9%。

趨勢三：高齡化、空巢老人問題日益突出，80歲及以上人口將持續(xù)增至約2074年的2.1億，空巢老人尤其是獨居老人增長。老年人口分為80歲以下的低齡老人和80歲以上的高齡老人，前者健康水平較高，后者健康水平較低。2010-2020年，中國80歲及以上人口從2099萬增至3660萬，占總?cè)丝诒戎貜?.6%增至2.6%。預(yù)計到2035、2050年，中國80歲及以上人口將分別增至8256、15962萬，占總?cè)丝诒戎胤謩e達約6%、約12%。根據(jù)《第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果》，2020年我國失能老年人達到4200萬，空巢和獨居老年人已達到1.18億。這將嚴(yán)重弱化家庭養(yǎng)老的功能，祖輩和子代兩地分居，子代對祖輩的照顧多來自于經(jīng)濟支持，而生活照護、情感支持等家庭養(yǎng)老保障減少。

趨勢四：老年撫養(yǎng)比攀升、少兒撫養(yǎng)比下滑，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重。2020年老年撫養(yǎng)比為19.7%，所謂老年撫養(yǎng)比，是指人口中65歲及以上人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)之比，這意味著目前平均5名年輕人要撫養(yǎng)一位老人。假設(shè)鼓勵生育引起全社會廣泛響應(yīng)，財政支出達到其他發(fā)達國家平均水平，總和生育率1.2是最有可能發(fā)生的一種情形，預(yù)計2050年老年撫養(yǎng)比達53.2%，即每兩個年輕人需要承擔(dān)撫養(yǎng)一位老人的責(zé)任。除沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)外，中國小孩高昂的養(yǎng)育成本也讓年輕人兩頭承壓，社會生育意愿不強導(dǎo)致少兒撫養(yǎng)比的下滑，年輕人口規(guī)模萎縮，社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)進一步加重。

趨勢五：未富先老問題突出。中國在2001年進入老齡化時，人均GDP僅處于4000美元的水平，中國在追趕階段已進入老齡化，2021年中國人均GDP為1.25萬美元，接近高收入國家下限水平，但中國65周歲及以上老年人口占比13.5%，高于中高收入經(jīng)濟體10.8%的平均水平。反觀發(fā)達經(jīng)濟體，大部分都是在物質(zhì)財富積累到一定程度后，才開始進入人口老齡化階段，瑞典、日本、英國、德國、法國等發(fā)達經(jīng)濟體在進入老齡化時，人均GDP大約在1萬至3萬美元。相應(yīng)地，這些國家有足夠的財力來解決老年人的養(yǎng)老問題。

2 中國養(yǎng)老金融體系的現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)

中國短短三十年建立起覆蓋10億人口、參保率超過90%的基本養(yǎng)老保險體系，并保持養(yǎng)老金水平連續(xù)十七年上漲，為人民創(chuàng)造美好生活奠定了堅實基礎(chǔ)。但嚴(yán)峻的老齡化形勢對多層次養(yǎng)老保障體系提出更多挑戰(zhàn)，需在頂層設(shè)計、部門協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)、激發(fā)市場主體積極性方面統(tǒng)籌推進。

2.1 養(yǎng)老金儲備約13萬億，收支平衡壓力較大

我國擁有世界上規(guī)模最大的社會保障體系，基本養(yǎng)老保險覆蓋約10億人，但養(yǎng)老金投資規(guī)模仍遠(yuǎn)低于發(fā)達經(jīng)濟體水平。

從我國情況看，我國養(yǎng)老金建設(shè)起步較晚，自1991年6月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的決定》后，開始探索建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄型養(yǎng)老保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保障體系。過去三十多年，基本養(yǎng)老保險在覆蓋面上大幅提升。2020年末，基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)合計9.99億、參保率超過90%。總體來看，2021年我國養(yǎng)老金儲備約13萬億元，養(yǎng)老金第一支柱加上全國社?；鹫急冉?0%，第二支柱占比約30%，第三支柱仍在探索。

伴隨人口老齡化加速到來，養(yǎng)老金維持收支平衡的壓力較大。過去在人口年齡結(jié)構(gòu)均衡且長期不變的情況下，目前的養(yǎng)老金收支體系能夠發(fā)揮良好的養(yǎng)老保障功能，但隨著老齡化加速到來，作為養(yǎng)老金籌集來源的勞動力規(guī)模持續(xù)縮減，而支取需求的老年人口規(guī)模迅速擴大，養(yǎng)老金將不可避免地出現(xiàn)收支缺口，威脅制度的可持續(xù)性。中國社科院《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》預(yù)測，養(yǎng)老金收不抵支出現(xiàn)在2028年，到2035年將耗盡累計結(jié)余。

2.2 公共養(yǎng)老金占比70%，覆蓋廣，統(tǒng)籌層次低，替代率低

第一支柱為基本養(yǎng)老保險，包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險等，參保人數(shù)約10億。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋城鎮(zhèn)單位職工，實行統(tǒng)賬結(jié)合制，用人單位繳納比例16%，用于社會統(tǒng)籌、實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人繳納8%，進入個人賬戶、實行積累制。2021年9月參保人數(shù)47409萬人，基金累計結(jié)存49485.5億元。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險覆蓋16歲以上、在校學(xué)生意外、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人群，資金由個人繳費、集體補助、政府補貼等構(gòu)成，2021年9月底參保人數(shù)54734萬人，基金累計結(jié)存10861.9億元?；攫B(yǎng)老保險參保人數(shù)合計10.21億、參保率超過90%。

基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級較低，增加協(xié)調(diào)成本。長期以來，我國養(yǎng)老保險基金分散在全國2000多個以縣市為主的統(tǒng)籌單位之中，人口流出區(qū)域養(yǎng)老金收不抵支，需要靠中央調(diào)劑維持平衡；同時，縣、市和省逐級收繳發(fā)放的模式和投資運營之間銜接存在困難，限制了市場化投資運營。提高統(tǒng)籌層次已經(jīng)寫入十四五，2020年我國基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，目標(biāo)2025年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

我國養(yǎng)老金水平連續(xù)十八年上漲，但養(yǎng)老金替代率水平仍不足。21世紀(jì)以來，我國養(yǎng)老金水平連續(xù)十八年上漲，由最初人均572元/月上升到3450元/月。但基本養(yǎng)老金替代率近年來卻下降，全國平均或不足50%，而國際公認(rèn)的比較適合的養(yǎng)老金替代率為70%~85%，我國較低的養(yǎng)老金水平離滿足體面養(yǎng)老的需求還有一定差距。

2.3 私人養(yǎng)老金占比30%，覆蓋率低，市場主體參與意愿不足

私人養(yǎng)老金主要分為企業(yè)主導(dǎo)的第二支柱和個人主導(dǎo)的第三支柱，是公共養(yǎng)老金的重要補充。

我國第二支柱參與人數(shù)近7000萬，由企業(yè)年金和職業(yè)年金組成，覆蓋率低，民營企業(yè)參與積極性不高。企業(yè)年金要求由企業(yè)與職工一方集體協(xié)商、自主確立，實行完全積累制。2007-2014年企業(yè)年金參保人數(shù)從939萬迅速增至2293萬，年均增速超過10%，但2015年后增速明顯下滑。截至2020年底，企業(yè)年金參與企業(yè)數(shù)為10.5萬個，參與人數(shù)約2718萬，積累基金約2.3萬億元。從行業(yè)看，建立企業(yè)年金制度的企業(yè)大多集中在能源、電力、鐵路、交通等行業(yè)，且大約3/4為國有企業(yè)，民企占比很小。職業(yè)年金面向機關(guān)事業(yè)單位及人員，截至2020年末參與人數(shù)約4235萬人、基本實現(xiàn)全覆蓋，金額約1.3萬億元。

我國第三支柱建設(shè)尚處起步階段，尚未出臺賬戶制。近年來，我國主要在產(chǎn)品端對第三支柱建設(shè)進行了積極探索，在政策推動下保險、銀行、基金已開始推進產(chǎn)品建設(shè)，但第三支柱的賬戶制度、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)等頂層設(shè)計尚未出臺。2018年，我國試點稅延商業(yè)養(yǎng)老保險，所謂稅延，是指個人所得收入用于購買指定養(yǎng)老金融產(chǎn)品時，延緩繳納個人所得稅，到領(lǐng)取環(huán)節(jié)再收稅的稅收延期制度。但目前試點的稅延商業(yè)養(yǎng)老保險2020年末規(guī)模僅4億，該政策對僅繳納3%稅率和不繳稅的中低收入人群存在負(fù)向激勵，而對稅率在10%及以上的中高收入人群吸引力不足。

私人養(yǎng)老金產(chǎn)品層面，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)老金融產(chǎn)品有效供給不足。一是我國還缺乏養(yǎng)老金融產(chǎn)品的統(tǒng)一法規(guī)，對產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)范圍、從業(yè)機構(gòu)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)流程等內(nèi)容進行界定和規(guī)范。二是在金融分業(yè)監(jiān)管背景下，銀行主營存款、固定收益類理財，證券主營券商集合理財，保險主營壽險和健康險，分業(yè)運營制約了一站式財富管理的發(fā)展，具有長期養(yǎng)老功能、符合生命周期管理特點的養(yǎng)老金融產(chǎn)品有效供給不足。從實踐情況看，銀行及理財子公司過去推出的養(yǎng)老儲蓄存款、養(yǎng)老理財產(chǎn)品由于養(yǎng)老屬性弱，受監(jiān)管指導(dǎo)已全面取消。在基金業(yè)，截止2022年1月14日，我國已經(jīng)成立178只養(yǎng)老目標(biāo)基金（FOF），最新規(guī)模1157億元，據(jù)不完全統(tǒng)計，戶數(shù)突破332萬戶，但僅占總?cè)丝诒戎?.24%。同時，養(yǎng)老信托和養(yǎng)老保險整體上也沒有形成規(guī)模。

2.4 養(yǎng)老金區(qū)域和城鄉(xiāng)差距拉大

區(qū)域不平衡程度越發(fā)突出，呈現(xiàn)強者越強、弱者越弱的格局。從財政部公布的《2021年中央調(diào)劑基金繳撥差額情況表》來看，只有廣東、北京、福建、江蘇、浙江、上海、山東在內(nèi)的7個地區(qū)實現(xiàn)了對中央調(diào)劑基金的凈貢獻，其中廣東養(yǎng)老金收入4532億元，凈貢獻726億元，均位列第一，而遼寧與黑龍江分別領(lǐng)取下?lián)芑?25與547億元，連續(xù)多年成為受補貼最多的省份。此外，2021年中央調(diào)劑基金繳撥差額預(yù)算數(shù)均超過上年執(zhí)行數(shù)100%，這意味著受補貼區(qū)域的養(yǎng)老金收不抵支情況越發(fā)嚴(yán)重，而養(yǎng)老金結(jié)余地區(qū)將進一步增加養(yǎng)老金凈貢獻，區(qū)域差距進一步拉大。

城鄉(xiāng)養(yǎng)老金差距值得關(guān)注，農(nóng)村養(yǎng)老保險人均領(lǐng)取額每月不足200元。2020年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人均領(lǐng)取額40198元/年（折合3350元/月），而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人均領(lǐng)取額僅有2089元/年（折合174元/月），相差約二十倍。造成城鄉(xiāng)差距的直接原因是養(yǎng)老保險雙軌制。其中城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老金繳費標(biāo)準(zhǔn)高，退休金水平高。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人繳費標(biāo)準(zhǔn)更低，主要依靠國家補貼。若要縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老金差距，降低職工養(yǎng)老金待遇將引起不滿，而提高農(nóng)村居民養(yǎng)老金待遇，財政無法負(fù)擔(dān)，因此短期內(nèi)上述差距仍將存在。

2.5 養(yǎng)老金市場化投資運營程度較低，長期面臨貶值壓力

我國養(yǎng)老金投資總體比較保守，權(quán)益類資產(chǎn)欠配。2021年，人社部調(diào)整年金基金投資范圍，流動性資產(chǎn)占比不低于5%，固定收益類資產(chǎn)占比不高于135%，權(quán)益類資產(chǎn)不高于40%、目前實際占比可能在10%-20%左右。但從國際上看，據(jù)WillisTowersWatson統(tǒng)計，全球養(yǎng)老金資產(chǎn)最多的七個國家（美國、英國、日本、澳大利亞、加拿大、荷蘭、瑞士），權(quán)益投資占比達到43%。

養(yǎng)老金入市比例約20%，大量沉睡資金將跑輸通脹。2020年基本養(yǎng)老保險委托投資到賬金額1.05萬億元，入市資金體量不到20%，2016年12月-2020年年均投資收益率6.89%。沒有入市的基本養(yǎng)老金只能投向國債和銀行定期存款，將大幅跑輸通脹。社?；?020年投資收益率為15.84%，自2000年8月成立以來年均投資收益率8.51%。企業(yè)年金2020年投資收益率為10.31%，自2007年以來年均加權(quán)平均收益率為7.30%。

缺乏長周期考核機制，交易過程呈現(xiàn)散戶化的傾向，不符合養(yǎng)老金長期投資的基本特點。一些企業(yè)年金和職業(yè)年金甚至進行月度、周度排名。這種做法使投資短期化，極大削弱了長期資金的優(yōu)勢，在強大的考核和業(yè)績壓力下，一些機構(gòu)追漲殺跌的短期行為仍較為普遍。

3 養(yǎng)老金制度國際經(jīng)驗：沒有最好的模板，只有適合國情的制度

建設(shè)多層次養(yǎng)老保障體系是大勢所趨，但各支柱如何協(xié)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展，需充分考慮國情。德日模式以第一支柱為主，德國通過實施包括延長退休年齡、提高繳費費率、調(diào)整養(yǎng)老金計算公式及引入一項新的養(yǎng)老保險，完善第一支柱，并通過稅收補貼等方式大力發(fā)展第二三支柱。而日本養(yǎng)老金制度改革滯后錯過時間窗口。英美模式以第二支柱為主，成熟的資本市場為發(fā)展第二三支柱提供多樣化的產(chǎn)品，稅收優(yōu)惠、自動加入機制、合格默認(rèn)投資工具（QDIA）機制和賬戶轉(zhuǎn)換成為美國二三支柱發(fā)展的重要推動因素。智利模式以第三支柱為主，智利采取DC型強制性個人賬戶養(yǎng)老金計劃，不利于養(yǎng)老保險制度發(fā)揮其本應(yīng)具有的互濟性和公平性的社會調(diào)節(jié)作用。

3.1 德日模式：以第一支柱為主，德國大力發(fā)展二三支柱，日本錯過時間窗口

德國養(yǎng)老金制度由一枝獨秀到多層次模式。傳統(tǒng)的德國養(yǎng)老保險制度包含三個支柱：法定養(yǎng)老保險（第一支柱），企業(yè)年金保險（第二支柱）和個人養(yǎng)老保險（第三支柱）。人口老齡化給德國現(xiàn)收現(xiàn)付制的基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)性帶來了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，2019年，德國養(yǎng)老基金規(guī)模為2855.22億美元，占GDP的7.4%，低于OECD成員60.1%的平均水平。為此，德國對養(yǎng)老金制度進行一系列改革，一是對于第一支柱，在法定養(yǎng)老保險方面，實施包括延長退休年齡、提高繳費費率至目前的19%左右、調(diào)整養(yǎng)老金計算公式、完善繳費優(yōu)待辦法等方案。并于2004年引入的一項新的養(yǎng)老保險——呂庫普養(yǎng)老金，與法定養(yǎng)老保險的作用類似，是為了保障人們的養(yǎng)老基本需求。不同的是法定養(yǎng)老保險采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金主要來源為法定養(yǎng)老保險的保費和聯(lián)邦政府補貼，呂庫普養(yǎng)老金采用基金積累制的融資結(jié)構(gòu)，享受政府減稅和一定的免稅政策。二是大力推動第二三支柱建設(shè)。其中最核心的是通過以勞動部長里斯特命名的養(yǎng)老金改革法案，以期通過政府的財稅補貼政策激勵民眾購買商業(yè)養(yǎng)老金產(chǎn)品，并引入企業(yè)補充養(yǎng)老金來穩(wěn)定法定養(yǎng)老保險繳費費率達到減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的目標(biāo)，緩解老齡化對現(xiàn)收現(xiàn)付制社保養(yǎng)老金的沖擊。

日本養(yǎng)老金體系以公共養(yǎng)老金主導(dǎo)，改革滯后錯過時間窗口。日本養(yǎng)老金體系的特色是以公共養(yǎng)老金為主導(dǎo)的三支柱養(yǎng)老金體系，公共養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模占GDP的34.7%（2020年財年），私人養(yǎng)老金占GDP的28.6%（2019年，OECD統(tǒng)計）。公共養(yǎng)老金規(guī)模明顯高于私人養(yǎng)老金。在人口紅利期，日本公共養(yǎng)老金運作良好，政府缺乏足夠動力進行相關(guān)改革。1990年代以來，人口快速老齡化和經(jīng)濟衰退使日本公共養(yǎng)老金收支狀況逐漸惡化，但直到2000年后才陸續(xù)對養(yǎng)老金制度進行大幅改革，錯過時間窗口。

3.2 英美模式：以第二支柱為主，依賴成熟的資本市場建立完善的私人養(yǎng)老金體系

美國建立了較為完善的私人養(yǎng)老金體系，稅收優(yōu)惠、自動加入機制、合格默認(rèn)投資工具（QDIA）機制和賬戶轉(zhuǎn)換成為推動美國二三支柱發(fā)展的重要推動因素。第一支柱為強制性聯(lián)邦公共養(yǎng)老金計劃，即社會保障計劃（OASDI），為居民提供基本養(yǎng)老生活保障，僅占7%；第二支柱為自愿型雇主養(yǎng)老金計劃，包括DB計劃和DC計劃；第三支柱為個人養(yǎng)老儲蓄計劃，包括個人退休金賬戶計劃（IRA）以及其他個人儲蓄和投資計劃。第二支柱的DC計劃和第三支柱IRA計劃是美國養(yǎng)老金主體，目前二者合計占養(yǎng)老金比重約60%。其中DC計劃又以401（k）計劃為主體，該計劃下企業(yè)和雇員均繳納一定款項用于養(yǎng)老金計劃的投資，風(fēng)險由雇員承擔(dān)，并引入自動加入機制和合格默認(rèn)投資工具（QDIA）機制。同時，401（k）在企業(yè)層面和個人層面均給予繳費稅收優(yōu)惠，投資獲得的增值部分也獲得稅收減免。得益于二三支柱轉(zhuǎn)移制度以及稅收優(yōu)惠，第三支柱IRA快速增長。IRA賬戶被賦予了轉(zhuǎn)賬功能，允許退休和變換工作的雇員將雇主養(yǎng)老金計劃中的資產(chǎn)轉(zhuǎn)存并繼續(xù)享受稅收優(yōu)惠，目前96%的資金來自轉(zhuǎn)存。此外，美國基金產(chǎn)品發(fā)展較為成熟，形成了目標(biāo)日期基金、目標(biāo)風(fēng)險基金等能實現(xiàn)資產(chǎn)長期保值增值的基金產(chǎn)品，為發(fā)展第二三支柱提供多樣化的產(chǎn)品。

英國養(yǎng)老金制度自動加入機制和默認(rèn)投資工具等配套工具，抓住惰性、選擇困難等人性特點，解決了個人非理性投資的問題。英國的養(yǎng)老金融體系按照責(zé)任主體不同，大體可以分為公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金，公共養(yǎng)老金即由國家提供的基本養(yǎng)老保險，而私人養(yǎng)老金則包括了雇主為雇員提供的工作型養(yǎng)老金計劃以及個人養(yǎng)老金計劃，其中第二支柱職業(yè)年金占養(yǎng)老金規(guī)模的比例約80%。第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金2012年開始分企業(yè)規(guī)模分階段實施自動加入機制后參與率由47%提升至2020年的78%；并設(shè)立全國職業(yè)儲蓄信托（NEST）解決中小企業(yè)參與成本高、資金規(guī)模小等問題。上述制度設(shè)計有力地促進了NEST資金規(guī)模的快速增長，截至2019年，NEST管理的資產(chǎn)規(guī)模約60億英鎊，其會員人數(shù)占自動加入職業(yè)養(yǎng)老金計劃總?cè)藬?shù)的比例超過60%，是英國參與人數(shù)最多的職業(yè)養(yǎng)老金計劃。

3.3 智利模式：發(fā)展完全積累制DC型養(yǎng)老金模式，養(yǎng)老金私人化

智利養(yǎng)老金模式采取DC型強制性個人賬戶養(yǎng)老金計劃?？v觀世界各國社會養(yǎng)老金制度的不同制度模式，按再分配效果可分為兩種：一是現(xiàn)收現(xiàn)付制社會養(yǎng)老保險計劃一般實行待遇確定（DB）型給付方式，養(yǎng)老金數(shù)額取決于繳納金額，社會再分配性功能較強，是各國發(fā)展第一支柱的主要模式；二是完全積累制一般適用的是繳費確定（DC）型，養(yǎng)老金數(shù)額取決于投資業(yè)績，采取自我儲蓄式的個人賬戶養(yǎng)老金計劃，缺乏社會群體間的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付功能，智利養(yǎng)老金制度是典型代表。智利采取DC型強制性個人賬戶養(yǎng)老金計劃，所有的參保者都必須按月繳納養(yǎng)老保險費至少20年，由養(yǎng)老基金管理公司進行投資運營，每個參保者都擁有自己的養(yǎng)老金賬戶，參保者所繳納的養(yǎng)老保險費與投資所得收益全部計入該賬戶，逐年積累。退休時，參保者可領(lǐng)取其個人賬戶所積累的資金。

養(yǎng)老問題由個人負(fù)責(zé)是智利養(yǎng)老模式的主要特點。私人養(yǎng)老模式雖然能提高居民儲蓄率，有利于經(jīng)濟建設(shè)資金的籌集，但是不利于養(yǎng)老保險制度發(fā)揮互濟性和公平性的社會調(diào)節(jié)作用，不利于整個社會的穩(wěn)定和共同富裕。一方面，智利的不平等程度極高，基尼系數(shù)高達0.47，在OECD國家排名墊底。另一方面，智利的養(yǎng)老金替代率水平較低，2021年智利養(yǎng)老金替代率僅有30%，遠(yuǎn)低于經(jīng)合組織國家58.7%的平均水平，如果個人繳費不足或基金收益不佳，養(yǎng)老金替代率將會進一步下降，老年生活將無法得到保障。

4 啟示

4.1 頂層設(shè)計層面，明確三大支柱邊界與功能定位

養(yǎng)老金管理涉及面廣，目標(biāo)多元，既要滿足低收入者的基本保障，又要符合中高收入者差異化需求；既要滿足當(dāng)下養(yǎng)老金發(fā)放，又要謀求長遠(yuǎn)養(yǎng)老儲備保值增值。需要合理界定政府、企業(yè)和個人的養(yǎng)老責(zé)任，三大支柱形成差異化定位。這種差異化需要體現(xiàn)在強制與自愿、現(xiàn)收現(xiàn)付與積累制、稅收優(yōu)惠等一系列政策安排上。

針對第一支柱，做大做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶，繼續(xù)推動基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌和國有資本劃轉(zhuǎn)社保，有序推動國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金，同時保持適度的替代率水平，為第二、第三支柱發(fā)展提供空間。

針對第二支柱，對于企業(yè)年金探討自動加入機制以及合格默認(rèn)投資工具制度設(shè)計，探討建立國家層面集合計劃平臺的可能性，鼓勵中小企業(yè)參與。

針對第三支柱，加快推動個人養(yǎng)老金賬戶體系建設(shè)，明確界定合格金融產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)，進一步探討打通第二、第三支柱個人賬戶的可行性，促進稅收優(yōu)惠、投資管理、繳費、賬戶記錄和基金轉(zhuǎn)移接續(xù)。

4.2養(yǎng)老金籌集與投資方面，推進漸進式延遲退休政策，構(gòu)建養(yǎng)老金與資本市場協(xié)同發(fā)展體系

推進漸進式延遲退休政策，考慮將最低繳費年限提高至20年以上，并實行早減晚增的退休金領(lǐng)取政策。

完善二、三支柱稅收政策。一是考慮對中小企業(yè)參與企業(yè)年金實行更優(yōu)惠的稅收政策。二是探討建立第二、第三支柱個人綜合稅優(yōu)額度制度，對未能參與企業(yè)年金計劃的個人，允許其在第三支柱享受年金的稅優(yōu)額度。三是繼續(xù)提高第三支柱稅優(yōu)力度，建立對低收入人群的政府配比補貼機制，促進社會公平、提升第三支柱參與度。四是參照基本養(yǎng)老保險、社?；鹜顿Y業(yè)務(wù)稅收政策，明確對年金、合格個人養(yǎng)老金融產(chǎn)品投資業(yè)務(wù)的利息收入和金融商品轉(zhuǎn)讓收入免征增值稅。

進一步放寬養(yǎng)老金等長期資金的權(quán)益比例。鼓勵社保基金、企業(yè)年金、職業(yè)年金等養(yǎng)老金機構(gòu)入市，提升資管機構(gòu)專業(yè)能力，通過目標(biāo)日期基金、目標(biāo)風(fēng)險基金等產(chǎn)品推動短期資金向長期資金的轉(zhuǎn)變。

從全生命周期特征產(chǎn)品創(chuàng)新、適老化改造、整合資源打造金融+生態(tài)等方面加大個人養(yǎng)老金融產(chǎn)品供給。加強長壽風(fēng)險研究，根據(jù)不同階段的風(fēng)險偏好、財富積累、收入現(xiàn)金流等特征，形成不同年齡客群的差異化、系統(tǒng)化產(chǎn)品組合。

持續(xù)推進資本市場高質(zhì)量發(fā)展，為養(yǎng)老金提供優(yōu)質(zhì)多元的投資標(biāo)的與工具。一是穩(wěn)步推進注冊制改革。始終堅持市場化法治化方向，貫徹以信息披露為核心的證券發(fā)行注冊制，為全市場推行注冊制積極創(chuàng)造條件。借鑒成熟市場經(jīng)驗，在把好入口、引入優(yōu)質(zhì)公司的同時，探索創(chuàng)新退市方式，從增量和存量兩方面提升上市公司質(zhì)量。二是加快構(gòu)建功能互補、有機聯(lián)系的多層次股權(quán)市場體系。引導(dǎo)、鼓勵養(yǎng)老金等長期資金投早、投小、投新，使更多資金流向研發(fā)周期長但符合國家戰(zhàn)略發(fā)展方向的行業(yè)，為國內(nèi)的科技創(chuàng)新提供源源不斷的動力。三是發(fā)展金融衍生品市場。穩(wěn)步推出場內(nèi)、場外期貨、期權(quán)等風(fēng)險管理工具，進一步豐富養(yǎng)老金機構(gòu)風(fēng)險對沖的手段，增強抵御風(fēng)險的能力。

4.3 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)層面，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給，推動老齡事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展

加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融支持探索，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給。大力發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)綜合責(zé)任保險，為養(yǎng)老機構(gòu)運營提供風(fēng)險保障；發(fā)揮保險資金長期投資優(yōu)勢，以投資新建、參股、并購、租賃、托管等方式，積極興辦養(yǎng)老社區(qū)和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，并推動各種社會養(yǎng)老資源的優(yōu)化整合，提升專業(yè)化綜合服務(wù)水平；在風(fēng)險可控的前提下，通過股權(quán)、債權(quán)、基金、資產(chǎn)支持計劃、保險資產(chǎn)管理產(chǎn)品等多種形式，為養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)及項目提供中長期、低成本的資金支持。

推動老齡事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。積極培育銀發(fā)經(jīng)濟，加快制定老年用品和服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。利用各地不同的資源稟賦優(yōu)勢，發(fā)展具有比較優(yōu)勢的特色老齡產(chǎn)業(yè)。

4.4養(yǎng)老模式層面，大力發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)體系，保障老年人高質(zhì)量、有尊嚴(yán)的退休生活

多措并舉推動適老化改造，增強老年人社會和居家生活的安全性和便利性。將無障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造納入城市更新、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和農(nóng)村危房改造等項目，讓老年人參與社會活動更加安心方便。對特殊困難老人家庭予以政策補貼，支持購買適老化用品和家庭適老化改造，讓老人居家養(yǎng)老更安全。

結(jié)合信息科技的優(yōu)勢與力量，發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老的智慧養(yǎng)老服務(wù)體系。一是智慧養(yǎng)老的產(chǎn)品研發(fā)要以老年人為中心，緊緊圍繞養(yǎng)老服務(wù)難點、痛點、堵點，以實現(xiàn)照護失能老年人為標(biāo)準(zhǔn)，以降低成本提高效益為目標(biāo)，研發(fā)更多老年人易上手、用得起的智慧養(yǎng)老產(chǎn)品。二是利用數(shù)字化技術(shù)，將閑置的醫(yī)療及養(yǎng)老資源有機結(jié)合，實現(xiàn)資源的有效利用，實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，既解決了老年人的養(yǎng)老問題，又解決了老年人的醫(yī)療問題。三是加快養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化建設(shè)步伐。完善為老服務(wù)人才的培養(yǎng)和就業(yè)體系，增加掌握專業(yè)服務(wù)技能人才的供給。

[1] 梁建章：中國經(jīng)濟和人口的雙重下行壓力的對策